Expresidentes SL: el ‘caso Zapatero’ destapa el vacío legal sobre las actividades de quienes ocuparon la Moncloa
El Real Decreto 405/1992 regula explícitamente los «derechos», la «consideración» y la «atención» de quienes han sido presidentes del Gobierno, pero no dice nada sobre lo que pueden -o no- hacer en el ámbito profesional tras su salida de la vida pública. La Ley 3/2015 de Altos Cargos contempla paralelamente «unas limitaciones» mínimas.
Expertos consultados por Público señalan la necesidad de regular el lobby y las actividades de los expresidentes: «España tendría que asumir que hacer lobby es la definición perfecta de traficar con influencias y regularlo con unos límites concretos de actuación», señala Andrés Boix, profesor de Derecho Público.
Madrid-24/05/2026 20:55
La fina línea que separa el tráfico de influencias de lo que hacen los lobbies ha vuelto a ser cuestionada tras la imputación de José Luis Rodríguez Zapatero. El debate está servido. Y la normativa vigente, llena de vacíos. El Real Decreto 405/1992 es el único que regula explícitamente los «derechos», la «consideración» y la «atención» de quienes han ocupado la presidencia del Gobierno. Lo firmó durante su penúltimo mandato Felipe González. El texto no dice nada de lo que pueden -o no- hacer en el ámbito profesional tras su salida de la vida pública. Y solo contempla una serie de dotaciones para cubrir la «pensión» y los gastos de oficina, seguridad o automóvil de los expresidentes que así lo soliciten. Las partidas vienen recogidas en los Presupuestos Generales del Estado (PGE). La otra norma que afecta -mínimamente- a quienes han desempeñado esta función es la Ley 3/2015 de Altos Cargos, también con «unas limitaciones muy cortas«, señalan los expertos consultados por Público.
Sumar movió la semana pasada la primera ficha. El socio minoritario del Gobierno anunció que impulsará una iniciativa para regular las actividades de los expresidentes. El objetivo es prohibir que puedan utilizar sus oficinas para realizar «actividades lucrativas» en la esfera privada. La preocupación va más allá de la coalición que lidera Yolanda Díaz. «¿Dónde acaba el lobbismo y empieza el tráfico de influencias?«, preguntó el pasado miércoles 20 de mayo el portavoz de ERC en el Congreso, Gabriel Rufián. Y esta es precisamente una de las grandes incógnitas. ¿Qué diferencia la primera práctica de la segunda y por qué solo una es ilegal? ¿Los mandatarios pueden prestar servicios de asesoría o consultoría a terceros una vez abandonan La Moncloa? ¿Cómo regulan la actividad de los lobbies otros países europeos? ¿Y qué camino debería seguir España?
«La principal diferencia es que -teóricamente- los lobbies asesoran y favorecen la aprobación de medidas no por las relaciones personales de sus miembros, sino por sus conocimientos técnicos y su expertis. La utilización de esa influencia personal es lo que marcaría el salto al tráfico de influencias. El planteamiento es una majadería. España tendría que asumir que hacer lobby es la definición perfecta de traficar con influencias y regularlo con unos límites concretos de actuación», señala Andrés Boix, profesor de Derecho Público en la Universitat de València. José Luis Calama sitúa en su auto a José Luis Rodríguez Zapatero como el «vértice» de «una estructura estable y jerarquizada de tráfico de influencias» para obtener «beneficios económicos mediante la intermediación» ante instancias públicas «en favor de terceros, principalmente [la aerolínea hispanovenezolana] Plus Ultra«. El expresidente socialista ha negado a través de un vídeo todas las acusaciones y ha confirmado que ejercerá su «derecho a la defensa con toda convicción».
Los vacíos en torno a la actividad de los expresidentes
Las voces consultadas por este diario coinciden al señalar que el Real Decreto 405/1992 no solo queda «obsoleto», sino que responde a «una cultura institucional» previa a las actuales exigencias en materia de transparencia, rendición de cuentas y conflictos de intereses. «La regulación vigente consiste en atribuir derechos a quienes han ocupado la presidencia del Gobierno: una pensión indemnizatoria, automóvil, seguridad o una dotación para gastos de oficina. La eventual reforma legislativa tendría que definir no solo los derechos, sino también las condiciones para ejercerlos y las incompatibilidades y limitaciones que deberían aplicarse a la actividad de los expresidentes«, desliza Encarnación Carmona Cuenca, catedrática de Derecho Constitucional en la Universidad de Alcalá de Henares. Los Presupuestos Generales del Estado de 2023 -los últimos aprobados- mantuvieron congelada en 298.320 euros la partida destinada a Felipe González, José María Aznar, José Luis Rodríguez Zapatero y Mariano Rajoy. La cuantía se divide entre los cuatro. El resultado coincide con lo que percibe anualmente cada uno de los exmandatarios para los gastos de su despacho.
Felipe González y Aznar prestaron servicios de consultoría y ocuparon sillones en Gas Natural o Endesa
«Los pagos correspondientes a costear las oficinas, los cargos a su disposición y los gastos de seguridad se siguen entregando a los distintos expresidentes aunque tengan otros ingresos. La indemnización en cambio se congela si empiezan a trabajar en una empresa privada, toda vez que el puesto debe ser autorizado por la Oficina de Conflictos de Intereses», añade la constitucionalista. «El Real Decreto 405/1992 es absolutamente parcial: garantiza una serie de medios materiales y humanos para los expresidentes, pero no prevé nada sobre los posibles conflictos de intereses«, continúa Severiano Fernández Ramos, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Cádiz.
La Ley 3/2015 de Altos Cargos es la otra norma que aborda -de manera superficial- las actividades que pueden desempeñar los expresidentes, exministros o ex directores generales una vez son relegados de sus respectivos puestos. El texto establece un período de dos años para que no puedan realizar determinadas actividades en «entidades privadas que hayan resultado afectadas» por sus decisiones como cargos públicos. «Los hechos que hemos conocido esta semana pueden escapar de estas limitaciones legales», insiste el profesor. Zapatero no es el único expresidente que ha terminado aterrizando en el sector empresarial. Felipe González prestó servicios de consultoría al mexicano Carlos Slim, pasó por el consejo de administración de Gas Natural Fenosa -ahora, Naturgy- y continúa como consejero en la marítima Boluda Towage. José María Aznar lleva dos décadas como asesor de News Corp, el grupo de medios de Rupert Murdoch, donde ha obtenido -en total- casi cuatro millones de euros. El popular tuvo también un sillón en el consejo de administración de Endesa y trabajó como asesor para el presidente de la consultora KPMG.
«La legislación vigente prevé una serie de mecanismos que son más una carga formal que una fórmula eficaz para evitar que los intereses personales puedan influir indebidamente en el ejercicio de las funciones y responsabilidades [de los expresidentes]. Estos mecanismos no evitan que las personas que han ocupado un cargo público se dediquen a actividades de influencia que formalmente pueden no afectar a las decisiones que hayan tomado, pero para las que aprovechan el conocimiento y sobre todo los contactos de su tiempo en la Administración Pública«, precisa Agustí Cerrillo Martínez, catedrático de Derecho Administrativo en la Universitat Oberta de Catalunya (UOC). «Los delitos de tráfico de influencias están tipificados de tal manera que pueden incluir casos de lobby admitidos en la práctica. Lo ideal sería impulsar una regulación totalmente nueva para prohibir las actividades en el sector privado de quienes han ocupado cargos públicos o limitar esa prohibición a determinados sectores en los que los expresidentes no deberían intervenir», propone Mercedes García Arán, catedrática de Derecho Penal.
La vía para la legalización de los ‘lobbies’
Los juristas consultados por Público coinciden al decantarse por una nueva regulación más que por actualizar el Real Decreto que existe desde 1992. Las barreras serían de este modo más difíciles de esquivar. «La nueva norma tendría que ser de rango legislativo y resolver cuestiones como la falta de transparencia, los controles de gasto y las incompatibilidades con respecto a actividades privadas posteriores al cargo», matiza Encarnación Carmona Cuenca. «Lo ideal sería efectivamente una norma con rango de ley, puesto que introduce límites y obligaciones«, reafirma Severiano Fernández Ramos. Agustí Cerrillo Martínez propone además una segunda alternativa: «unificar la regulación en un único texto», tanto los gastos asociados a los expresidentes como los mecanismos para controlar su actividad. «Y valorar hasta qué punto tiene sentido reconocer unos derechos específicos a las personas que han ocupado la presidencia más allá de aquellos que sean estrictamente necesarios para garantizar su seguridad o la realización de actividades institucionales y protocolarias», sostiene el profesor.
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La otra equis de la ecuación tiene que ver con la regulación de los lobbies, neutralizando así lo que hasta ahora se concibe como tráfico de influencias, uno de los delitos que le imputa el juez Calama a José Luis Rodríguez Zapatero. El expresidente está citado a declarar como presunto líder de una «estructura estable y jerarquizada» desde la que pudo cobrar comisiones por sus labores de intermediación en el marco del rescate de Plus Ultra. ¿Cuál sería exactamente la actuación ilegal? Zapatero habría puesto a disposición de terceros sus contactos personales y su capacidad de acceso a altos cargos de la Administración Pública. ¿Y cuál es la diferencia entre lo que hizo el socialista y lo que entendemos por lobbismo? Andrés Boix pone el foco en la «anomalía» española y reivindica: «Lo que hacen casi todos los países occidentales es regular el lobby para intentar que sea lo más transparente posible. La regulación permite sancionar la malversación y la prevaricación asociadas a este tipo de prácticas, desarrollar un registro de lobbies y exigir la trazabilidad de sus actividades, sin sancionar el lobby como tal».
«El objetivo no es otro que evitar que los expresidentes [o quienes desempeñaron cargos públicos] presionen o intervengan en actividades que les beneficien económicamente a partir de los contactos conseguidos durante sus mandatos», recalca la penalista Mercedes García Arán. El Congreso tiene dos iniciativas en marcha que buscan regular la actividad de los lobbies de forma que la ciudadanía conozca todas las reuniones de estos grupos con los representantes públicos, un camino en el que también han dado pasos Reino Unido, Francia o Alemania. «La tendencia europea reciente se dirige hacia un equilibrio entre la dignidad institucional de los antiguos mandatarios y los principios de transparencia, control del gasto y prevención de conflictos de interés. España tiene en este sentido una regulación bastante mejorable», insiste Encarnación Carmona Cuenca. Andrés Boix coincide con esta tesis y termina con una reveladora comparación: «La idea es que no se cometan ilegalidades sin considerar el lobby una ilegalidad. Zapatero en cualquier país europeo estaría siendo investigado por posibles delitos de malversación, prevaricación o falsificación fiscal en el marco de ese asesoramiento, pero nunca por el simple asesoramiento».
Sobre la firma
Víctor López
Redactor de Investigación
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Mierda o mierda
Por Marta Nebot
Periodista
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Gabriel Rufián esta vez, una vez más, dio en el clavo progresista. Media España piensa que en el procedimiento que juzga a Zapatero, sea cual sea la sentencia final, el resultado solo puede ser mierda o mierda: una mierda más grande o una mierda más chica.
Si el auto del juez Calama, si su relato bien escrito de 88 páginas de indicios contra Zapatero como “vértice” de una “organización criminal” es verdad, entonces es “una mierda” pero es que si es mentira es “una mierda aún mayor”, dijo Rufián -reconociendo que no es objetivo en este caso por el respeto que le tiene al protagonista-.
Desde que saltó la noticia de su imputación y empezaron los registros, los cacheos, las cuentas bloqueadas, la investigación pública y el estupor general, la idea de Rufián no me ha dejado tranquila. ¿Mierda grande o mierda chica? Yo tampoco pongo en cuestión que la investigación sea lícita.
Como sufridora constante del síndrome de la impostora con frecuencia me pregunto si veo bien o influyen mis miopías, como fiel insegura de mí misma y segura de que lo único seguro es la duda, intento ser la primera que me cuestiona, y esta vez -por lo mismo que Rufián- más que nunca… Me niego a negarme la posibilidad de que el expresidente no solo pueda ser culpable sino que además pueda haber actuado como un suicida cuando fue al senado a reconocer en una comisión de investigación -en las que nadie reconoce nada- su amistad con su presunto testaferro, que éste contrató a sus hijas, las cantidades cobradas y declaradas al fisco, sabiendo, como sabía, que es lo que la policía tenía en el punto de mira porque lo estaba radiando desde hace años la prensa más ultra, informada punto por punto de las pesquisas que ahora el auto ha hecho públicas.
Sin quitar ni una duda a todas las presuntas, hay que dudar también del origen de toda esta investigación porque parte de la fiscalía estadounidense y ya se sabe quién manda en las fiscalías. La sombra de Trump es muy larga; no se conoce la fecha en que la información fue compartida con España.
Y, claro, puestos a dudar otra duda principal es cuántos relatos de indicios bien redactados nunca han sido escritos; cuántas investigaciones tan trascendentales como ésta no han ocurrido. Es lícito preguntarse si M.Rajoy no era un indicio. Es inevitable cuestionar si el audio de María Dolores de Cospedal pidiéndole a Villarejo que se deshiciera de “la libretita” de Bárcenas, la contabilidad B del PP, no merece al menos un relato bien escrito y una investigación como ésta aunque sea después de trece años.
¿Por qué el caso del ministro de hacienda, Cristóbal Montoro, que presuntamente vendió leyes a buen precio, consiguió siete años de secreto de sumario absoluto? ¿Cómo es posible que algunos casos tarden tanto y otros tan poco? ¿Que algunos permanezcan tan ocultos y otros tan radiados?
¿Por qué nadie ha intentado aclarar nunca las comisiones y los negocios de Juan Carlos I, el gran comisionista? ¿Por qué nadie cuestiona o denuncia que Aznar firmara un contrato con Abengoa en 2014 para conseguir construir desaladoras en la Libia de Gadafi por seis millones de euros? No los cobró porque “el amigo de Occidente” -como él le llamaba- cayó. Los 100.000 euros que le abonaron a la firma del contrato -cuyo recibo también fue publicado- nunca fueron desmentidos ni investigados. Felipe González era consejero de lo que hoy es Naturgy mientras estaba en el consejo rector de Doñana y la compañía negociaba la instalación de un depósito de gas en ese parque natural protegido, según informaciones publicadas y no desmentidas. Ambos han mezclado en sus negocios a sus hijos y familiares. Ambos tienen en su currículum negocios sospechosos nunca investigados tanto aquí como en países complejos, por describirlos con cuidado.
Sí, el juez Calama no hizo público su relato de indicios en la campaña electoral andaluza. Sí, no ha registrado la casa de Zapatero. Sí, por ahora, no le ha clonado el teléfono a él ni a sus hijas y solo cachearon a su secretaria.
Estas consideraciones no se corresponden con la gravedad de las acusaciones, si no con la altura del acusado y el impacto en la opinión pública.
Es decir, que puede deducirse que el juez reconoce la inevitable dimensión política de una imputación de este calibre y por eso mismo no resulta comprensible, como dice el catedrático de derecho constitucional, Javier Pérez Royo, que en su auto no solo hile indicios sin pruebas sino que además saque conclusiones tan rotundas en una fase tan embrionaria.
Según esos mismos indicios ZP no solo podría ser “el vértice” de esta trama. También podría ser una víctima de su “amigo” Julio Martínez, el presunto testaferro que una vez imputado ha concedido su primera y única entrevista a OK Diario.
Así que Zapatero puede ser culpable de haber elegido a un mal “amigo”, de haber sido utilizado y esa hipótesis plausible no sale en el auto.
A estas alturas he cambiado de idea sobre cuál podría ser la mierda más gigantesca de todo esto. Después de todo lo dudado, creo que la peor es la que ya ha explotado sin remedio sobre nuestras cabezas, la que ya lo ha manchado sin remedio todo. Porque más allá de todas las dudas, con este caso se confirma la certeza -tan razonable como razonada- de que el tercer pilar de la democracia no vela por preservar su apariencia de neutralidad. En cualquier caso, pase lo que pase, ya muchos dudamos -o ni eso- sobre si hay una justicia para la derecha y otra para la izquierda, sobre si algunos jueces esta legislatura, más que nunca, se han dedicado a hacer política sin disimulo y el Consejo General del Poder Judicial no ha hecho nada por corregirlo.
Media España ya cree que no son solo algunos jueces rescoldos del franquismo, como rezaba un viejo mantra progresista. Los relatos de indicios no escritos, los secretos inauditos, las dos velocidades, la sentencia sin pruebas contra un fiscal general del Estado, los casos basados en recortes de Manos Limpios, el informe patrimonial de González Amador que sigue sin ser redactado y ahora esto.
No es mierda o mierda en el futuro, es mierda aquí y ahora, es una bomba de destrucción masiva en la fe mínima en una institución crucial, como es la judicatura. Es un ríete tú de lo que confesó Luis María Ansón sobre cómo atacaron a Felipe González para hacerle caer aunque fuera poniendo en peligro las estructuras del Estado.
Después de esta ofensiva sin tregua contra un Gobierno progresista legítimo, que empezó con el anuncio de los resultados del 23J, después de la seguidilla infinita de ataques a los pilares del sistema, después de que esta semana además se hayan archivado las causas por llamar traficante de drogas y “Begoño” a la mujer del presidente del Gobierno y porque la acosen en espacios públicos, después, después y después, hay mucha gente de izquierdas diciendo que están tan hartos de este acoso y derribo que están deseando que los cruzados de la derecha lleguen al poder para que termine este clima espantoso.
Y entonces pensaremos que la democracia es esa alternancia entre ellos gobernando con todas las instituciones y ellos cagándose en todas las instituciones cuando no gobiernan. Y entonces querrán que pensemos que ellos nunca rompen España y que la consideran tan suya como nuestra.
Sobre la firma
Marta Nebot
Periodista
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